O Direito Internacional dos Refugiados (DIR) tem como marco fundante e principal a Convenção de Genebra de 1951 (“Convenção sobre o Estatuto de Refugiado”) e seu Protocolo de 1967. A partir dessas normas estabeleceram-se a definição da pessoa refugiada, os princípios reitores de sua proteção e a abrangência temporal e espacial de sua aplicação, constituindo o regime internacional do refúgio, tendo o Alto Comissariado das Nações para Refugiados (ACNUR) e os Estados partes da Convenção e do Protocolo como principais atores e sujeitos de sua implementação. Com base no regime internacional, desenvolveram-se marcos jurídicos regionais, como o da América Latina (Regime de Cartagena), assim como foram aprovadas legislações nacionais que regulam o tema em âmbito doméstico.

1. Antecedentes do regime internacional de proteção à pessoa refugiada

A mobilidade humana é um tema complexo e interdisciplinar, de grande transcendência para as Ciências Humanas e Sociais, para o Direito e para as Relações Internacionais. Há vestígios arqueológicos de deslocamentos humanos desde a pré-história, causados por distintas razões, como conflitos violentos e disputas por territórios, assim como por causas naturais, como secas, geadas, inundações, escassez de alimentos etc. Os livros religiosos narram eventos de grandes deslocamentos humanos (O Êxodo e a Diáspora, na Bíblia; a Hégira, no Corão), os quais revelam a existência do fenômeno da mobilidade humana como parte da história de povos históricos.

No século XV, o surgimento dos Estados nacionais e a ascensão da ideia de soberania,¹ traduziu-se em progressivo controle de ingresso e saída de bens e pessoas nas fronteiras estatais. Esses controles passaram a restringir a liberdade de circulação de pessoas, contribuindo para inibir e até impedir que indivíduos e grupos de pessoas lograssem se deslocar de um território nacional a outro. A par dessa nova realidade imposta pelo Estado soberano, a ideia de asilo, enquanto território inviolável, hábil para proteger a vida de uma pessoa que sofre algum tipo de perseguição, desenvolveu-se desde seus primórdios conhecidos na Antiguidade Clássica, com os oráculos (Oráculos de Delos e Delfos, na Grécia Antiga), templos religiosos e cemitérios, nas igrejas e mosteiros católicos na Idade Média, para citar situações conhecidas em dois grandes períodos históricos. Essa ideia transformou-se gradativamente de uma forma de proteção ao território de acolhimento (inviolabilidade do local por razões religiosas) em um direito da pessoa à proteção internacional.²

Nesse sentido, a literatura classifica a evolução do DIR em três etapas: a primeira, da Antiguidade até a SdN; a segunda, uma fase de transição, durante a Segunda Guerra Mundial; e a terceira, no Pós-Segunda Guerra Mundial, com a criação do ACNUR e a aprovação da Convenção de Genebra de 1951.³

No final da primeira etapa, segundo o argumento de Guilherme Assis de Almeida, dois conceitos que antecedem o surgimento dos mecanismos de proteção internacional da pessoa humana contribuem para explicar sua construção: o conceito de “sacralidade humana”, criado por Emile Durkheim, em 1898, e o conceito de “missão sagrada da civilização”, expresso no artigo 22 do Pacto da Sociedades das Nações (SdN).⁴ Com efeito, após a Primeira Guerra Mundial, a recém-criada SdN, primeira organização internacional com vocação universal, assumiu, como um de seus maiores desafios resolver a situação de milhões de pessoas deslocadas durante a guerra e que haviam perdido sua nacionalidade, tornando-se apátridas (a maioria saída da Rússia pós-Revolução Bolchevique). Para enfrentar esse tema, a SdN contou com o conhecido explorador polar e cientista norueguês, Fridtjoff Nansen, nomeado primeiro Alto Comissário para Refugiados Russos, em 1921. Nansen foi o autor de uma solução inovadora: um documento para as pessoas refugiadas, que conferisse a elas um mínimo de proteção legal nos países de acolhimento, conhecido com Passaporte Nansen. Nascia então as bases do DIR. Durante o período da SdN (1921-1946) foram aprovados os primeiros arranjos e normas convencionais para proteger coletividades de pessoas refugiadas da Primeira Guerra Mundial no continente europeu.

Mas foi somente com o advento da Segunda Guerra Mundial e os milhões de deslocados e refugiados gerados por este conflito, que o processo de afirmação dos direitos humanos, de forma geral, e do reconhecimento dos direitos das pessoas refugiadas, enquanto sujeitos individualizados de proteção, de forma particular, galgasse um novo patamar. Com efeito, a era dos direitos, no dizer de Norberto Bobbio,⁵ tem seu início após o fim da guerra, com a promulgação da Carta das Nações Unidas, em 1945, e a Declaração Universal do Direitos Humanos, em 1948, cujo texto reconhece o direito ao asilo, em seu artigo 14, nos seguintes termos: “1. Todo ser humano, vítima de perseguição, tem o direito de procurar e de gozar asilo em outros países. 2. Esse direito não pode ser invocado em caso de perseguição legitimamente motivada por crimes de direito comum ou por atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas”.⁶

Ressalte-se que o termo asilo é utilizado de forma genérica, sobretudo pelo direito anglo-saxão, para designar o direito de quem necessita de proteção internacional. Cabe esclarecer, no entanto, que na América Latina, o termo asilo ganhou roupagens próprias, e feições jurídicas peculiares (asilo territorial e asilo diplomático), vindo a constituir-se em fonte regional do Direito Internacional, tal como foi reconhecido pela decisão da Corte Internacional de Justiça no Caso Haya de la Torre, de 1950. Como ensina André de Carvalho Ramos, asilo e refúgio “designam institutos diferentes, com características distintas”.⁷

Em dezembro de 1950, a Assembleia Geral da ONU, por meio da Resolução 428, criou o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR), que se torna assim a Agência da ONU para apoiar a proteção das pessoas refugiadas. Entretanto, ainda não havia uma norma que definisse clara e expressamente quem poderia ser reconhecida como pessoa refugiada e por quais motivos. Essa definição e o regime que a acompanha serão criados pela Convenção de Genebra de 1951.

2. A Convenção de Genebra de 1951 (Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados)

A Convenção sobre o Estatuto dos Refugiados – Convenção de Genebra de 1951 foi adotada em 28 de julho de 1951, pela Conferência de Plenipotenciários realizada em Genebra, com base na Resolução 429 (V) de 14 de dezembro de 1950 da Assembleia Geral da ONU. A Conferência que a debateu e adotou contou com a presença de 26 Estados, dos quais apenas o Brasil, a Colômbia e a Venezuela como integrantes da América Latina, sendo que Cuba participou como observadora. A Convenção entrou em vigor em 22 de abril de 1954. Completando 70 anos de sua aprovação, em janeiro de 2021, a Convenção dispõe de 146 Estados-parte.

2.1. Definição do termo “refugiado”

Logo no seu artigo 1º a Convenção apresenta a definição do termo “refugiado”. Essa definição é a espinha dorsal do regime internacional do refúgio e do processo administrativo de determinação do status de refugiado (em inglês, Refugee Status Determination-RSD), que cada Estado-parte deve realizar internamente para cumprir com suas obrigações pelo vínculo assumido na ratificação ou adesão à Convenção.

O artigo 1º é divido em Partes (A, B, C, D, E, F) e estas em itens (1, 2). A parte “A” se refere às hipóteses de reconhecimento, em que A, 1 inclui as pessoas refugiadas beneficiárias do regime da SdN e do período da Segunda Guerra Mundial; mas é na Parte A, 2, onde se encontra a definição central de refugiado:

“A. A los efectos de la presente Convención, el término “refugiado” se aplicará a toda persona:

[…]

“2) Que, como resultado de acontecimientos ocurridos antes del 1.º de enero de 1951 y debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él.”⁸

Os elementos da definição incluem o fator temporal (devido a acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951),⁹ o fundado temor de perseguição e seus possíveis motivos: raça, religião, nacionalidade, pertencimento a um grupo social ou opiniões políticas. Nas palavras de Liliana Jubilut, “São elementos essenciais da definição de refúgio, a perseguição, o bem fundado temor, ou justo temor, e a extraterritorialidade”.¹⁰

O mesmo artigo 1 prevê as hipóteses de vedação de reconhecimento da condição da pessoa refugiada, conhecidas na doutrina como cláusulas de exclusão. Essas hipóteses incluem a prática de crimes contra a paz, crimes de guerra, crimes contra a humanidade e atos contrários aos propósitos e princípios da Nações Unidas.

2.2. Princípios de DIR previstos na Convenção

Os princípios fundamentais da proteção internacional de refugiados, segundo o ACNUR, são: não devolução, não sanção por entrada irregular, não discriminação, não expulsão, documentação e auxílio administrativo.¹¹

O princípio da não devolução (non refoulement, em sua terminologia internacional) é o princípio basilar do DIR. Trata-se a proibição do Estado de acolhimento de impedir a entrada ou deportar a pessoa refugiada para o país de origem. O princípio da não sanção por entrada irregular reconhece a possibilidade – reflexo da dura e trágica realidade enfrentada por pessoas perseguidas – de ingressar no território por vias não oficiais e/ou fazê-lo sem a documentação exigível em situação normal, como regra portando um passaporte válido. O princípio da não discriminação, corolário do princípio da igualdade no DIR, protege as pessoas refugiadas de eventuais políticas ou atos seletivos (política e atos do “este sim, este não”). O princípio da não expulsão significa que, já em território do país de acolhimento, uma pessoa solicitante de refúgio ou refugiada já reconhecida não pode ser expulsa do país. E o princípio da documentação e auxílio administrativo é compromisso do Estado de acolhimento de fornecer documentos de identidade e apoio aos trâmites de permanência à pessoa refugiada no país de acolhimento.

3. O Protocolo de 1967

Dadas as condições impostas pelas cláusulas temporal e espacial da Convenção de Genebra de 1951, o regime internacional de proteção para as pessoas refugiadas nasceu com viés eurocêntrico e, por isso, extremamente limitado em seu escopo de aplicação. O rápido e intenso processo de descolonização que teve lugar nos anos 1950 e 1960 contribuiu não apenas para o incremento de novos Estados independentes que passam a integrar a ONU, mas para a necessidade de ampliar no tempo e no espaço a proteção internacional com base no regime internacional inaugurado pela Convenção de Genebra de 1951. Desta forma, o Protocolo Relativo ao Estatuto dos Refugiados (Protocolo de 1967) foi adotado em Nova York, em 31.01.1967 e entrou em vigor em 4 de outubro do mesmo ano. Com esse instrumento foi levantada as cláusulas temporal e espacial da Convenção de Genebra de 1951, abrindo caminho para a aplicação integral do regime de proteção das pessoas refugiadas. Em 2021, o Protocolo conta com 147 Estados parte.

4. A definição ampliada de refúgio e Regime de Cartagena na América Latina

Como visto anteriormente, na América Latina o instituto do asilo teve desenvolvimento próprio, anterior ao instituto do refúgio. A tradição de hospitalidade regional fez convergir o acolhimento de milhões de migrantes ao longo de seu povoamento, desde o século XVI, mas de forma direcionada pelos Estados independentes desde o século XIX, com a evolução do asilo político, materializado em normas convencionais e no costume. Em um determinado momento da história recente, essa tendência ao acolhimento de migrantes se encontrou com um movimento de ampliação da definição de pessoa refugiada da Convenção de Genebra de 1951. Isso ocorreu em meio a uma grave crise humanitária gerada por diversos conflitos armados de natureza interna, na América Central, impulsionados pela Guerra Fria (1947-1989) nos anos de 1980. Um colóquio de natureza híbrida, acadêmico e governamental, articulado pelo ACNUR com alguns governos e acadêmicos da região, teve lugar na cidade de Cartagena das Índias, na Colômbia, em 1984, para debater soluções visando enfrentar aquela crise. Nesse colóquio foi aprovada a Declaração de Cartagena de 1984, que veio a tornar-se um marco da política regional para refugiados e tornou-se a pedra angular do Regime de Cartagena.¹²

A definição ampliada de pessoas refugiadas foi adotada na Declaração de Cartagena de 1984, como resposta regional às limitações da definição clássica, prevista na Convenção de Genebra de 1951. Em sua terceira conclusão, diz a declaração:

“[…] a definição ou o conceito de refugiado recomendável para sua utilização na região é o que, além de conter os elementos da Convenção de 1951 e do Protocolo de 1967, considere também como refugiados as pessoas que tenham fugido dos seus países porque a sua vida, segurança ou liberdade tenham sido ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos internos, a violação maciça dos direitos humanos ou outras circunstâncias que tenham perturbado gravemente a ordem pública.”

A importância da definição ampliada se revela em diversos aspectos, dentre os quais destacam-se a inclusão de milhares de pessoas em situação de risco iminente que podem ser incluídas no guarda-chuva da proteção internacional amparada na Convenção de Genebra de 1951. A partir da disseminação da Declaração de Cartagena e de sua definição ampliada, os países da América Latina passaram a considerar incluir essa definição em seus diplomas legais nacionais, em especial nas leis de refúgio que regulam a implementação da Convenção de Genebra de 1951 no âmbito interno. A título de exemplo, todos os países integrantes do Mercosul, com exceção da Venezuela, adotaram a definição ampliada em suas legislações.

O impacto do Seminário de Cartagena foi muito além do que seus organizadores previram, a partir do estabelecimento de reuniões decenais (Cartagena +) para atualizar as políticas regionais de proteção e de soluções duradouras para a região. Assim, foram realizadas as reuniões de Cartagena + 10, em San Jose da Costa Rica (Declaração de San Jose, 1994), Cartagena + 20, no México (Declaração e Plano de Ação do México, 2004) e Cartagena + 30, em Brasília (Declaração e Plano de Ação do Brasil, 2014). Por ocasião da Conferência Cartagena + 30, Antônio Augusto Cançado Trindade, juiz da Corte Internacional de Justiça e especialista principal das consultas realizadas pelo ACNUR em 2014, declarou que a Declaração e o Plano de Ação do Brasil (2014) constituíram “[…] um passo a mais no longo caminho da humanização do Direito Internacional”.¹³

5. As convenções sobre refugiados e sua implementação no Brasil

O Brasil e a Colômbia foram os primeiros países latino-americanos a assinar a Convenção de Genebra de 1951. O Brasil assinou a Convenção em 15 de julho de 1952. O Congresso Nacional emitiu o Decreto Legislativo de aprovação da Convenção, publicado em 23 de junho de 1960. A Carta de Ratificação foi depositada em 15 de novembro de 1960 junto à sede da ONU, em Nova York. Finalmente, a Convenção foi promulgada pelo Decreto 50.215/61, publicada no DOU, em 30.01.1961.

Em relação ao Protocolo de 1967, não havendo assinado o acordo na ocasião de sua aprovação, o Brasil solicitou autorização ao Congresso Nacional para aderir ao acordo, em 1971, e este aprovou a adesão por meio do Decreto Legislativo n. 93, publicado no DCN de 1º.12.1971. A Carta de Adesão foi depositada junto ao Secretário Geral da ONU, em 07.04.1972.

Como explica J. H. Fischel de Andrade, a adesão ao Protocolo de 1967, feita no período de governo do regime militar, não levantou a clausula geográfica, impedindo que o Brasil recebesse pessoas refugiadas além do continente europeu, fato que somente foi resolvido com os governos civis de José Sarney (1985-1990) e Fernando Collor de Melo (1990-1992).¹⁴

Importante destacar, como o faz Pietro Alarcón, que a Constituição Federal de 1988 abriu novas perspectivas não apenas para a proteção dos diretos humanos no Brasil, mas igualmente para a proteção de migrantes e pessoas refugiadas.¹⁵

Não obstante, foi somente com a Lei 9.474/1997 que o Brasil regulamentou o regime jurídico de proteção ao refúgio, amparado na Convenção de Genebra de 1951 e no Protocolo Facultativo de 1967. Com a Lei, foi criado o Comitê Nacional para os Refugiados (Conare), órgão administrativo colegiado, vinculado ao Ministério da Justiça, com atribuição de processar e decidir sobre as solicitações de refúgio.

6. Considerações finais

O regime de proteção internacional às pessoas refugiadas instaurado com a Convenção de Genebra de 1951, e completado com seu Protocolo de 1967, permanece atual, embora incompleto diante de novos desafios postos por categorias de migração forçada não contempladas na definição clássica, como aquelas geradas pela violência causada pelo crime organizado e pelos eventos naturais incluindo a mudança climática. Daí a importância dos regimes regionais, mais flexíveis, onde adaptações podem ser feitas, por meio da proteção complementar, por exemplo. Em 2018 foi aprovado o Pacto Global sobre Pessoas Refugiadas, o maior compromisso internacional assumido em prol de uma política global para proteção e soluções duradouras para as pessoas refugiadas, o qual reafirmou a vigência e a importância do regime da Convenção de Genebra de 1951.

Notas

¹ FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno, p. 1.

² RODRIGUES, Gilberto M. A. Refugiados. O grande desafio humanitário, pp. 13-18.

³ Idem, p. 16.

⁴ ALMEIDA, Guilherme Assis de. A proteção da pessoa humana no direito internacional, introdução.

⁵ BOBBIO, Norberto. A era dos direitos.

⁶ BALERA, Wagner (coord.). Comentários à Declaração Universal de Direitos Humanos.

⁷ RAMOS, André de Carvalho. Asilo e refúgio, p. 15.

⁸ Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, Refworld, p. 2 (texto original em espanhol).

⁹ O fator temporal da Convenção de Genebra de 1951, que impedia a aplicação da Convenção no período posterior a 1º de janeiro de 1951, será eliminado pelo Protocolo de 1967, como veremos mais adiante.

¹⁰ JUBILUT, Liliana. Direito internacional dos refugiados e sua aplicação no ordenamento jurídico brasileiro, p. 45.

¹¹ ACNUR. Direito Internacional dos Refugiados. Programa de ensino, p. 37.

¹² RODRIGUES, Gilberto M. A. South America and the Cartagena Regime, pp. 157-169.

¹³ TRINDADE, A. A. Cançado. El largo camino de la humanización del Derecho Internacional: una nueva década de consultas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), p. 34.

¹⁴ ANDRADE, Fischel de. Aspectos históricos da proteção de refugiados no Brasil, p.52.

¹⁵ ALARCÓN, Pietro. Valores constitucionais e Lei 9.474 de 1997. Reflexões sobre a dignidade humana, a tolerância e a solidariedade como fundamentos constitucionais da proteção e integração dos refugiados no Brasil, pp. 111-129.

Referências

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Convenções sobre refugiados